Jogos de poder do Grupo do Rio à Alca: ao contrário do mito, a cooperação internacional nunca oferece ganhos iguais

Alguns mitos envolvem a cooperação internacional fornecendo munição para discursos empenhados na globalização, como o de grupos neoliberais. Um desses mitos é o de que a cooperação entre países proporciona ganhos iguais a todos. Na verdade, a assimetria de poder entre os países faz com que eles nunca sejam equânimes. Outro mito é o de que todos os países que formam um grupo estão sujeitos às mesmas regras. Também não é verdade, e novamente a estatura de um país se sobrepõe à de outro quanto mais informais forem as regras do grupo. Por isso o Brasil se contradiz ao defender mais regras em fóruns como OEA e OMC e menos regras em outros onde é mais forte, como o Mercosul e o Grupo do Rio.

Esse é cenário onde se desenvolve o estudo de Bruno Borges, mestre em Relações Internacionais pelo IRI/PUC-Rio, defendido como dissertacao de mestrado em Relações Internacionais, em abril, na PUC-Rio, intitulada "Leveza sob pressão: um estudo sobre poder, instituições e o Grupo do Rio", orientada por Leticia Pinheiro. Borges enfocou a geopolítica do continente americano e as experiências de grupos de cooperação internacional que o envolvem. Ele deu a seguinte entrevista a Prometeu:

Que fatores (internos e externos à América Latina) determinaram a ineficiência do Grupo do Rio, formado em 1986 para contrabalançar a influência norte-americana?

Basicamente, há dois fatores: um externo e um interno. O fator externo diz respeito ao fim da Guerra Fria. Com o fim do conflito bipolar, a margem de manobra dos países periféricos diminuiu tremendamente junto com o fim do chamado "bloco do Terceiro Mundo". A prioridade passava a estar voltada para temas econômicos, "esvaziando" a discussão política. Para os países latino-americanos a mudança foi dramática: liberalização da economia e adoção do modelo econômico neoliberal em detrimento do modelo de substituição de importações. Esta mudança no sistema internacional (agora unipolar, pelo menos para a América Latina), significou mudanças internas nos rumos das respectivas políticas externas. Os "três grandes" (Argentina, Brasil e México) adotaram estratégias diferenciadas: o México - o primeiro a liberalizar sua economia - uniu-se aos EUA através do NAFTA, reconhecendo assim a dependência de sua economia aos norte-americanos. A Argentina oscilou durante todos os anos 90 numa "não-escolha": ao mesmo tempo em que mantinha "relações carnais" com os EUA, procurava seguir com a proposta do Mercosul sem muita convicção. Quanto ao Brasil, o mantra do Mercosul ocupou o Itamaraty durante toda a década de 90, apesar do paradoxo: o Brasil apóia o Mercosul contanto que este apresente uma baixíssima institucionalização. Como o Brasil tem maior poder no bloco, a falta de regras o favorece. No entanto, quanto menos institucionalizado é o Mercosul (falta de uma moeda única, tribunais conjuntos ou parlamentos regionais), menos alcance ele pode ter nas negociações internacionais. Podemos ver de maneira clara que uma posição "latino-americana" dos anos 80 foi abandonada em função das estratégias próprias de política externa nos anos 90.

Você afirma em seu estudo que a "informalidade" do grupo beneficiou Brasil, Argentina e México. Por que?

Há duas maneira como a "informalidade" beneficiou os três países. A primeira fica clara se nós entendermos como os países poderosos se comportam dentro de instituições internacionais. Quando os países são os mais poderosos dentro do Grupo, a criação de regras os desfavorece, já que perdem parte de sua liberdade de ação. Portanto, dentro das instituições há um eterno conflito: os mais fracos clamam por mais regras e os mais fortes por menos. O caso do Brasil é exemplar, como mostra a Prof. Leticia Pinheiro do IRI/PUC-Rio: em foros onde o Brasil é o país "fraco" - a ONU, a OMC, por exemplo - está constantemente defendendo a maior institucionalização e a maior criação de regras. Em contraste, em foros onde tem o maior poder, age como país "forte" - Grupo do Rio, Mercosul - evitando a criação de regras que o tolham em sua ação. No Grupo do Rio, os três grandes sempre favoreceram a baixa institucionalização do arranjo. A segunda maneira como a baixa institucionalização influenciou os três países foi a facilidade com que se desvencilharam do Grupo. Quando mudaram suas políticas externas nos anos 90, nada os "prendia" a manter o rumo anterior do Grupo do Rio, dada a baixa institucionalização do mesmo. Neste sentido, um dos fatores de "vantagem" inicial do Grupo tornou-se uma "desvantagem" para sua atuação nos anos 90.

Os Estados Unidos atuaram de alguma maneira contra o GRIO?

Os Estados Unidos sempre atuaram de maneira contrária ao Grupo do Rio. Apesar de ter sido criado em 1986, o Grupo do Rio só foi mencionado pela primeira vez em um documento oficial do governo norte-americano, em 1994, já durante o governo Bill Clinton, que tratava da ligação entre União Européia e o GRIO. É importante lembrar no entanto que isto não é absolutamente novo. Os EUA sempre negociaram com os países latino-americanos bilateralmente, nunca multilateralmente. Mesmo dentro da OEA, que é o foro para isso, os EUA sempre tiveram facilidade para determinar a agenda e influenciar as votações, cooptando os votos do Caribe. Como país hegemônico, este é o papel dos EUA: desestimular qualquer tentativa de formação de blocos ou arranjos dos países menores.

Que interesses comuns ainda são possíveis detectar entre países da América Latina?

Muito poucos. Apesar dos problemas ainda serem muito similares, especialmente a péssima distribuição de renda e a desigualdade social e racial, como já foi dito as estratégias se individualizaram nos anos 90. Na década de oitenta era mais fácil identificar temas comuns na região - podemos citar a crise da dívida externa, a redemocratização dos países e o envolvimento dos Estados Unidos na região centro-americana como grandes temas que dominaram o período. É difícil falar em interesses comuns nos anos 90 sem articulação política.

Como você avalia o cenário do continente americano com a perspectiva do surgimento da ALCA?

Apesar de ser extremamente cético com relação aos pontos positivos que a implantação da ALCA poderá trazer, prefiro me concentrar na capacidade dos países latino-americanos para negociar. Neste momento, a América Latina está dividida por sua própria assimetria de poder interna: para alguns países como o Chile ou os países centro-americanos, por exemplo, a idéia da ALCA é uma boa idéia. Países que são basicamente exportadores de matéria prima têm muito a ganhar com a abertura dos mercados. Os países que têm maior poder dentro da região saem prejudicados por terem que renunciar a um projeto de autonomia industrial, assim como já o fez o México - a idéia é vender suco de laranja em troca de microchips Intel. Sem contar a divisão de poder entre os países, ainda há nas questões econômicas uma clara divisão de setores dentro de cada país o que dificulta ainda mais a negociação: setores sindicais e empresariais podem ter diferentes visões de seus ganhos ou perdas com o processo de abertura. Esta assimetria dentro da região e de seus país junto com a falta do que chamo de uma "estratégia latino-americana" dificulta demais a negociação. Provavelmente, não será negociada, será imposta.

Você afirma no estudo que a cooperação internacional não é benéfica por si mesma. Por que?

Acho que a resposta anterior fala por si mesma. Os ganhos da cooperação internacional são sempre muito diferenciados tanto dos países como dentro deles. Temos sempre uma idéia um pouco idílica de que cooperar é bom automaticamente. O que quero dizer é que tudo tem um preço: a cooperação ou a não-cooperação. Numa democracia, cabe à população definir o preço que está disposta a pagar, sem hipocrisias. Quase nunca há ganhos iguais num processo de cooperação internacional.

Veja também:
Site sobre o Grupo do Rio mantido pelo Itamaraty

Palavras-chave:
Geopolítica, relações internacionais, América Latina, Estados Unidos, Alca, Mercosul.